在海南，会发现很多住宅楼的一层都是架空的，被称作架空层。架空层不但有通风防潮的作用，还可以增加业主的公共活动空间、美化小区的生态环境。

　　但是，围绕架空层的使用和权属，也经常会发生一些纷争，产生诸多问题，甚至还涉及行政处罚的当与不当，在三亚就有这样一个案例。

　　围合架空层，开发商受处罚

　　时间回溯到2012年，三亚市海岳半岛城邦小区(简称城邦小区)业主由于对开发商擅自将架空层改造成商铺出租、出售的行为不满，业主委员会和业主代表多次向有关部门投诉。

　　三亚市住建局经过调查，于2012年8月作出行政处罚决定，称开发商“世嘉公司擅自改变物业管理区域内按照规划建设用的架空层等公共建筑用途、擅自利用架空层等物业公用部位进行经营的行为事实清楚，已构成违法”。

　　根据《行政处罚法》第三十八条和《物业管理条例》有关规定，决定对世嘉公司擅自改变海岳半岛城邦架空层的违法行为处以罚款人民币 5 万元，责令世嘉公司在接到本处罚决定之日起 15 日内与城邦小区业委会办结一楼架空层移交手续。

　　世嘉公司不服三亚市住建局行政处罚第二项决定，向三亚市政府提出行政复议，三亚市政府未予支持。

　　城邦小区业委会接手后，将架空场所的房屋一部分用于物业、业委会办公，一部分用于业主乒乓球室、书画室歌舞室和党群服务站，虽有少量租金收入，但全部用于小区管理和基础设施的维修改造、绿化保养、监控系统升级改造，这种状态一直维持了10年。

　　15年后再次作出处罚决定

　　然而，2022年5月，城邦小区业委会收到了三亚综合执法局天涯分局的行政处罚决定书，称“小区业主委员会在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自将两栋住宅楼首层架空部分围合封闭改为房屋，造成增加计容面积且对外出租，改变首层房屋使用性质”，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》，责令城邦业委会自行拆除以上违法建筑物。

　　城邦小区业委会不服，向天涯区政府提出行政复议。

　　城邦小区业委会认为，擅自将首层架空层改造后对外出租盈利行为系世嘉公司2006年所为，况且该违法行为已经受到过行政处罚。本组织成立于2011 年，不应承担任何行政责任，主观上没有过错，不应予以行政处罚。

　　涉案架空层与整栋楼于2006年一体建成，已近 20年，如果贸然拆除架空层，有可能影响到整体建筑结构安全，存在很大的安全隐患。因此不宜采取强制拆除的措施。

　　业委会只是一个小区民选的自治组织，一直以来，依法依规对涉案架空层场所进管理和使用，充分发挥该场所的价值效能，服务全体小区业主。应本着尊重历史、稳定连续，落实以人民为中心的发展思想，实事求是解决历史遗留问题，而不应当简单地一刀切处罚。

　　天涯分局答辩称， 世嘉公司已于2015年12月14日注销，案涉违法建筑物已经移交给被城邦业委会管理使用，作为案涉违法建筑物的实际使用人、管理人，有义务对包括案涉违法建筑在内的小区业主共有区域进行监督管理，防止违建的产生、消除违建的状态，所以城邦业委会应为案涉违法建筑物至今未能拆除的责任主体，天涯分局将其作为本案被处罚对象并无错误。

　　另外，三亚市住建局作出的《行政处罚决定书》系根据《物业管理条例》对世嘉公司擅自改变物业管理区域内按照规划建设用的架空层用途、擅自利用架空层进行经营的行为处以罚款，而天涯分局则是根据《中华人民共和国城乡规划法》《海南省城乡规划条例》对未取得建设工程规划许可证擅自建设的违法行为作出责令拆除的处罚，两者处罚依据、事实和处罚结果均不相同，因此天涯分局作出的行政处罚决定，不违反“一事不再罚”原则。

　　该小区业委会接收案涉违法建筑物至今已近10 年，一直未将其恢复规划用途，反而继续使用且从中获益，造成违法状态长期持续，实难认定对违法行为“主观没有过错”。

　　天涯区政府2022年9月作出决定，维持天涯分局作出的《行政处罚决定书》，城邦小区业委会不服，向三亚市城郊法院提起了行政诉讼。

　　法律人士：行政管理应以人为本

　　根据《海南省查处违法建筑若干规定》第二十三条：违法建筑具有下列情形之一的，属于本规定第九条所称不能拆除的城镇违法建筑：(一)部分拆除影响建筑物、构筑物主体结构安全或者整体拆除影响相邻建筑物、构筑物主体结构安全的;(二)现有拆除技术条件和地理环境无法实施拆除的;(三)拆除将对公共利益造成重大损害或者其他严重后果的。负有查处职责的机关在认定不能拆除的城镇违法建筑时，应当会同土地、住房等行政管理部门组织专家进行论证;案情重大、复杂的，还应当征求该城镇违法建筑所在地人民政府的意见。

　　北京佳创律师事务所主任黄海光认为，案涉房屋系承建方在建设时与楼房一体建成，并非后续搭建，若强行拆除，有可能破坏其整体建筑结构，造成严重安全隐患。故相关机关作出拆除决定前，应依法经过土地、住房等行政管理部门组织专家论证，在无确切结论前，不能进行拆除。

　　城邦业委会在接管案涉房屋后，十几年来，充分发挥该场所的价值效能，全体小区业主均可享受到文娱活动和其他便民服务。拆除案涉建筑势必会对小区业主的日常生活造成负面影响，缺乏温度，不符合适当性和谦抑性原则。

　　国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》规定：“……四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题……对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”

　　由此可见，对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可以采取改正措施，并不一定需要限期拆除;即使属于不能消除对规划实施影响的建筑物，在拆除后将影响主体建构安全或对公共利益造成损害的，也不应拆除。

　　黄海光认为，案涉房屋即使未取得形式上的建设工程规划许可证，也是历史原因造成的，城邦业委会依法管理案涉房屋，本身没有任何过错;且案涉房屋涉及小区的安全和民生问题，更应当由相关专家慎重论证后方可进行决策。因此，对于案涉房屋的处理，应当尊重历史、尊重事实，坚持人民群众利益至上的原则。